“法不向不法让步”的程序落地——从公安部行政案件程序规定修订征求意见稿看公安行政执法的程序新规与权利保障

2026年10月30日，公安部发布公告，就《公安机关办理行政案件程序规定（修订征求意见稿）》向社会公开征求意见，意见反馈截止时间为11月28日。这份看似“内部色彩”很重的部门规章，实际与每个人的生活都息息相关——它规范的是公安机关办理治安处罚、行政处罚案件时的步骤、方式、时限和当事人的各项权利。

这次修订最直观的背景，是2025年6月27日新修订的治安管理处罚法获得通过、自2026年1月1日起施行。上位法已经变了，配套的程序规则自然要跟着调。而在具体的修订内容里，正当防卫在治安领域第一次有了清晰的操作指引、学生欺凌治理被纳入办案程序，这些都是普通人能直接感受到的变化。本文把它拆开讲清楚，并谈谈对当事人、企业和律师执业的影响。

一、为什么要修订：一部规章背后的上位法之变

《公安机关办理行政案件程序规定》现行版本最早于2012年12月19日以公安部令第125号发布，此后经2014年（132号令）、2018年（149号令）、2020年（160号令）三次修正。它相当于公安机关办理行政案件“总的操作手册”，从受案、调查取证、证据保全，到处罚决定、执行、听证，再到调解、快速办理等，都有细致规定。

但规章必须跟着法律走。2025年6月27日，十四届全国人大常委会第十六次会议表决通过新修订的治安管理处罚法，2026年1月1日起施行。新法在处罚程序上有不少实质性调整——明确执法证件为“人民警察证”、完善扣押审批并规定当场扣押全程同步录音录像、严格限定“一人执法”、增加治安案件调解的查明事实与合法公正自愿及时原则、确立正当防卫条款、建立治安违法记录封存制度，还在未成年人处罚、听证、告知等方面作出新安排。程序规定作为下位规章，必须把上位法的这些新要求逐项承接落实，这就是此次修订最根本的动因。

据公开报道，修订内容主要围绕四个方面展开：一是贯彻落实上位法规定要求；二是进一步保障当事人合法权益；三是进一步规范公安机关执法行为；四是进一步健全衔接机制、严密执法程序。这四句话，分别对应“对上衔接”“对民护权”“对己束权”“对外协作”四个维度，正好构成理解这次修订的完整框架。

二、治安正当防卫：第一次写进法律，又在程序里细化

这次修订在舆论中讨论度最高的一条，是征求意见稿对正当防卫的细化。新修订的治安管理处罚法第19条首次以立法形式明确：“为了免受正在进行的不法侵害而采取的制止行为，造成损害的，不属于违反治安管理行为，不受处罚；制止行为明显超过必要限度，造成较大损害的，依法给予处罚，但是应当减轻处罚；情节较轻的，不予处罚。”这一条被普遍解读为治安领域的“正当防卫条款”。

征求意见稿进一步把这条落到办案程序里。据中国日报报道，征求意见稿明确：为免受正在进行的不法侵害而采取制止行为，即使造成损害，也不属于违反治安管理行为，不受处罚；制止行为明显超过必要限度、造成较大损害的，依法给予处罚但应当减轻处罚，情节较轻的不予处罚。同时划出几条“红线”——事先挑拨、故意挑逗他人侵害自己，再以制止不法侵害为名侵害他人的，以及互相斗殴的行为，不属于上述制止行为。

这几句话的分量在于：它把“谁是挑事者”“谁在防卫”从法律原则落实成了办案时可直接援引的规则。过去治安案件里常见的“各打五十大板”，根子往往在于办案中对正当防卫认定不清晰、怕担责。现在法律和程序都给了明确指引，“法不能向不法让步”就不再只是一句口号，而是实实在在的裁判尺度。对普通公民而言，这意味着面对正在进行的不法侵害时，制止行为有了更清晰的法律保障，见义勇为和正当防卫者不再容易“做好事反被追责”。

三、学生欺凌：办案程序中嵌进“报告与处置”责任

另一个切中社会痛点的变化，是学生欺凌治理被写进办案程序。新修订的治安管理处罚法已经明确，以殴打、侮辱、恐吓等方式实施学生欺凌、违反治安管理的，公安机关应当依照该法及预防未成年人犯罪法给予处罚并采取矫治教育等措施；学校明知发生严重学生欺凌或者明知发生其他侵害未成年学生的犯罪、不按规定报告或处置的，责令改正，建议有关部门依法予以处分。

征求意见稿第287条在此基础上把“事后追责”的程序环节补齐：公安机关在办理学生欺凌等案件中，发现学校违反有关法律法规规定，明知发生严重学生欺凌，或者明知发生其他侵害未成年学生的犯罪，却未按规定报告或处置的，应当依法责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，应当向有关部门制发处分建议书，建议依法予以处分。

这意味着，学校不再能对校园里的严重欺凌“睁一只眼闭一只眼”。办案机关在查处欺凌行为本身的同时，还可以顺着“该报告没报告、该处置没处置”这条线，把学校的管理责任一并纳入程序处理，形成“查行为人+追管理责任”的闭环。对家有学龄子女的家长来说，这是一道新的保护网。

四、对当事人权利的多重保障：告知、听证与记录封存

程序规定修订的落脚点之一，是保障当事人合法权益。结合上位法和征求意见稿的取向，可以梳理出几个与当事人直接相关的制度要点。

一是告知与申辩更加规范。新修订的治安管理处罚法第112条规定，公安机关作出处罚决定前，应当告知拟处罚的内容及事实、理由、依据和依法享有的权利；违反治安管理行为人不满十八周岁的，还应当告知未成年人的父母或者其他监护人，充分听取其意见；并明确不得因陈述、申辩而加重处罚。程序规定会把这些要求转化为具体操作步骤，保证“先告知、再听证/申辩、后决定”的流程不走样。

二是未成年人程序保障更细。新法对已满14周岁不满16周岁、以及已满16周岁不满18周岁初次违反治安管理但情节严重、影响恶劣等情形，可以依法执行行政拘留；同时对这类未成年人及其监护人赋予要求举行听证的权利，询问未成年人时监护人不能到场的可通知成年亲属、学校代表等到场。程序规定需把这些权利落到受理、询问、决定、执行的每个环节。

三是治安违法记录封存制度。这是新法新增的制度设计：违反治安管理的记录应当予以封存，不得向任何单位和个人提供或者公开，有关国家机关为办案需要或有关单位根据国家规定进行查询的除外，查询单位应当保密。这是对“一次违法、终身受限”困境的直接回应，让轻微治安违法不再长期拖累个人的就业、教育。程序规定要解决的是封存如何执行、记录如何管理、查询如何留痕等落地细节。

五、对企业合规与律师执业的三点启示

对经营企业而言，公安行政案件程序与政企合规并非无关。企业内部员工之间发生治安案件、企业场所出现治安问题，都可能牵涉公安办案程序；而企业作为行政管理相对人，也可能成为治安处罚的对象。程序越规范、取证越严格、听证等权利越可及，企业在面对公安执法时就越有可预期的应对路径——这一点与政府采购、招投标领域强调的程序正当、结果可复核，内在逻辑是一致的。建议企业把“配合公安调查的程序要点”纳入合规培训，避免因不熟悉程序而错失陈述申辩、听证等救济机会。

对律师而言，这次修订打开了新的执业空间。其一，行政案件代理量会上升——程序更规范、正当防卫认定更明确、当事人权利更具体，意味着更多当事人愿意、也更有底气在治安处罚阶段聘请律师参与陈述申辩、申请听证、提起复议或诉讼。其二，律师的专业价值会凸显——无论是援引正当防卫条款为当事人洗清责任，还是围绕告知程序是否到位、取证是否合法、听证是否保障等程序瑕疵做抗辩，都需要对程序规定有精准把握。其三，为政采、招投标客户服务的律师，可以把“程序合规”方法论迁移到公安行政执法场景，帮助企业建立应对执法检查的标准动作。

结语

一部程序规定的修订，背后是法律理念的升级：把正当防卫写清楚，是让正义不再被模糊和稀释放过；把学生欺凌的责任嵌进程序，是让保护未成年人不停留在口号；把告知、听证、记录封存落实到位，是让权利保障有可操作的抓手。对普通公民、家长和企业来说，读懂这份征求意见稿，就是读懂自己在公安办案程序中到底有哪些权利、又能怎样主张。也正因为涉及面广，公众在11月28日前的意见反馈，本身就是参与规则完善的一种方式。